[12]美国国会在现实中也向行政机关授权，但若严格按照授权禁止原则，国会并不能将立法权授予行政机关。

在这一理性认识下，人们必须也必然会接受一条原则：脱离自然状态、和他人组成政治共同体、服从由公共强制性法律所规定的外部限制。谁能同意自然状态下的一个人将另外一个人先行猎取的猎物抢走的行为是公正的？我们虽然不能将这种行为说成不公正，但更不能将这种行为说成是公正。

尽管当代西方一些学者对施特劳斯的观点加以反驳，但国内法学界把自然权利先于自然法的观点视为古典自然法学的普遍性、代表性观点的看法仍然相当流行，并且国内法学界或多或少地认同这一观点：权利先于法（自然法和实定法）而存在。但是，洛克对财产权中的权利的认识显得有些摇摆：从洛克强调财产权由自然状态（无国家、无政府状态）中产生、上帝规定的自然法命令不得侵犯财产，以及财产和生命、健康、自由一起被包括在rights之中来看，洛克讲的财产权中的权利要素又具有禁止侵犯的意思。由自然法、自然正义（ius natural）概念转向由个人拥有并行使的自然权利（natural right）概念经历了数个世纪、好几代学者的思想接力。公意就在人民共同、直接的立法中得以体现。这一意义上的权利，完全不同于霍布斯所作的权利定义——做或不做的自由，而是对人的本有利益侵犯的禁止（应当不）——本益禁侵。

所以这一意义上的自由才真正有资格被称为权利，或者说，真正有资格作为权利的内涵。四、卢梭、康德的表现为公共意志的理性自由权利观（一）包含正义内涵的理性自由权利观18世纪以卢梭（Jean-Jacques Rousseau）、康德（Immanuel Kant）为主要代表的古典自然法学的权利观念承续了17世纪霍布斯、斯宾诺莎、洛克等人的以自由为核心内容的权利认识。国会规定行政组织问题的宪法依据在联邦宪法第2条第2款，这事实上是国会分享部分执行权的体现。

《宪法》第1条指出：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。而在联邦制下，由于国家权力分散于联邦和各州，作为国家权力载体的国家机构也就不具有统一性，不应属于联邦专属立法权范畴。地方性法规能对此条中的其他恶劣情节概念进行细化规定吗？违反自然保护地管理法规中的管理法规是否包含地方性法规？根据目前刑法学界较有影响力的学说，行政法规可以补充规定罪状，[5]那么地方性法规是否可以？其二，税收法定中的法是否必须是狭义的法律，可否包括地方立法？《税收征收管理法》第3条第1款规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。维护法制的统一，也关系到社会主义市场经济的统一形成和发展[24]。

规范角度的分析可与相关经验研究相呼应，为明确我国中央和地方的立法关系提供学理支持。这就是我国中央立法保留规范背后的实质理由，与其他国家的规范理由既存在重合，也存在一定的差异。

对于保留范围内的权力，领导者仍然可以通过授权决定继续授予从属者。[40]《刑法》中出现了10处管理法规，涉及交通运输、消防、土地、劳动、药品等领域。然而，即便我们从上述原则中可以导出横向法律保留的必要性，这是否意味着我们也能够同时运用这些原则解释纵向法律保留的必要性？事实上，通过简单观察即可发现，纵向关系与横向关系存在明显不同。进入专题： 央地关系 法律保留 纵向分权 立法权 法制统一 单一制 。

根据学者统计，目前有66部单一制国家的宪法直接列举地方事权的范围。日本学界在解释为何纵向法律保留可被突破时，通常认为，地方的条例也是经过民主机关审议决定的，具有民主性，实质上是准法律，因此对其控制应较内阁政令宽松。成立新的管理组织，涉及组织间关系，但组织中增减机构则仅涉及组织内部问题。首先，法制统一中的政治统一维度在我国呈现出较大的独特性。

[36]参见陈明辉：《中国宪法的集体主义品格》，载《法律科学》2017年第2期，第39页。因此，在诸如联邦制这样的分权模式下，联邦和州的权力相互平行，联邦不能向各州授予联邦立法权。

但物权法定原则并不涉及公民和国家之间的关系，因此也不涉及公民基本权利的公法保护。在对法律保留中的法律作狭义理解的同时，中央立法机关也不对地方立法机关进行概括授权立法。

[9]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，[德]何意志校，商务印书馆2002年版，第72页。五、纵向法律保留下的立法权配置综合纵向法律保留的范围和程度两个方面的考虑，前述三大领域中的个别保留规范的适用可进一步精确化。地方立法在未得到宪法直接授权时，不能单以制定过程的民主性为由规定涉及基本权利的条款，甚至法律也不能在没有宪法允许的情况下直接授权地方立法来规定。这涉及对纵向法律保留条款背后规范理据的进一步理解。基于两种重要性的区别，横向保留与纵向保留针对相同事项可能会表现出程度和范围上的差异。[18]鉴于单一制国家中立法权的一体性，非法律保留领域的立法权事实上也需要由中央立法机关向下授出。

（一）限制权利的措施保留限制权利的措施包括刑罚、行政处罚等制裁措施，也包括征收、税收等非制裁措施。[31]参见[日]芦部信喜：《宪法》（第3版），林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第324页。

在分权关系中，立法机关和行政机关原则上互相不能行使对方的权力，也不能将自己的权力随意授予其他主体。如《地方自治法》第14条第3款规定：除法律特别规定之外，普通地方公共团体在制定条例时可规定对违反条例者处以2年以下徒刑或监禁、100万日元以下的科料、拘留、没收或处以5万日元以下的过料。

同时，一个组织内部结构并不影响国家整体的权力结构，因此并不需要法律保留，而可以由该组织自行决定。按照通说，我国只有一个统一的国家立法权，由全国人大及其常委会来行使，[15]地方权力机关只有地方性法规制定权。

另外，部分涉及基本权利的条款也出现在第2章以外的部分，如总纲中规定征收、征用制度的第13条第3款。[41]此处所称的组织并非所有具有机关法人地位的组织，而是特指宪法意义上的组织，即从中央到地方各级立法、行政、司法、监察权的享有主体。虽然一定程度的政治统一在所有国家都存在，如美国、德国等联邦制国家也需要确保外交、国防、国家象征等主权事务由联邦负责立法，日本等单一制国家则会进一步统一规定国家机构的组织、运行事务。而在作为社会主义单一制国家的中国，政治层面的统一不仅包括国家主权事务、国家机构等，也包括对公民重要利益的剥夺（如刑罚制度）以及资源的汲取和分配制度（如财税制度、自然资源制度）等。

与此相关，在联邦制国家，央地权力争议需要通过中立第三方机构，比如法院来裁决。如《刑法》和《税收征管法》明确将刑事责任和税收的设定权限制于狭义法律，而《行政处罚法》和《行政强制法》均规定只有法律才能限制公民的人身自由。

因此，中央统一领导在国家治理领域首要就是实现全国法制统一，实现了法制统一之后自然可以保障政令统一和市场统一。如《江苏省开发区条例》第23条第1款规定：开发区管理机构作为所在地县级以上地方人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权限，提供投资服务。

其次，法制统一中的市场统一维度在各个国家均体现出相似性。参见张明楷：《刑法学》（上册），法律出版社2016年版，第49页。

联邦制国家中联邦与州的权力划分必然要出现在联邦宪法之中，因为各州的立法权并不从属于联邦，联邦立法也无权调整各州立法机关。[16]地方人大作为国家机关不能违反法律，而法律却可以规定国家机构相关事项（《宪法》第62条第3项）。这50处法律规定均为宪法上的法律保留条款，而其余37处则是在笼统意义上提及法律，大多不涉及法律保留的问题，如第5条第4款中的遵守宪法和法律，第33条第2款中的法律面前一律平等，第64条第2款中的法律和其他议案等。第2款中没有强调自然资源的利用必须依照法律规定，因为自然资源利用制度和所有制度在性质上存在差异，前者属于行政管理秩序范畴，而后者主要涉及基本经济制度。

前注(11)，王锴文，第1313页。另外，由法律规定由全国人大以法律规定代表了一种宪法委托，其对象只能是形式法律。

原因在于，地方立法若被概括授权规定基本经济制度事项，则会事实上破坏社会主义公有制，造成生产资料无法真正为全民所有。这说明行政权的享有主体从宪法上说是各级人民政府，而一级人民政府的组成部门属于行政权的内部结构，不在整体上承受行政权。

正是由于一般规范的不一致，个别规范在横向和纵向法律保留中存在适用上的差异，纵向和横向保留中未列举情形的范围亦有区别。商品和要素的自由流动在整体上最有利于经济效率，因此，市场经济天然地呼唤统一。

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